O Senado Federal completou em 2024 dois séculos de existência. Ao longo desses 200 anos, a Casa Alta do Congresso Nacional testemunhou e moldou a história do país, com profundas transformações e enfrentamento de desafios complexos durante esse período.
Nesta reportagem elaborada a partir de entrevistas com senadores e diferentes especialistas, tais como cientista político, historiador e consultor legislativo, a Agência Senado busca oferecer um panorama histórico da evolução do Senado, com a exploração de suas origens, a função na construção do federalismo brasileiro, as transformações na composição da Casa e, ainda, as questões que desafiam o Senado no cenário político contemporâneo.
Evolução
O Senado foi concebido em 1824 como um espaço de representação dos estados, com a garantia de que as peculiaridades regionais fossem consideradas nas decisões políticas nacionais. Contudo, a configuração era diferente dos moldes atuais, conforme explica o consultor legislativo do Senado Gilberto Guerzoni.
— O nosso bicameralismo vem desde a Independência, com a nossa primeira Constituição em 1824. O Senado era muito mais semelhante ao que era, e ainda é em boa parte, a Câmara dos Lordes, que é a Câmara Alta do Parlamento do Reino Unido, essencialmente uma casa aristocrática. O Senado não era uma casa da Federação, na época o Estado imperial era unitário, as províncias não eram autônomas e o desenho na época tem a ver com essa lógica — explica.
O pesquisador e doutor em história Antonio Barbosa afirma que a mudança na composição do Senado foi grande ao longo do tempo. O Senado foi instalado em 6 de maio de 1826, tendo tido como primeiro presidente o marquês de Santo Amaro. A primeira sede foi o Palácio do Conde dos Arcos, que ficou conhecida como o Paço do Senado, no Rio de Janeiro.
— Durante todo o Império, só membros da elite, especialmente representantes de famílias e proprietários de terra chegavam ao Senado. Esse quadro pouco se alterou na chamada República Velha. E começou lentamente a se modificar a partir de 1946, quando o país se redemocratiza, depois da ditadura do Estado Novo — lembra.
Protagonismo
Inicialmente dominado por elites rurais, o Senado teve sua composição diversificada ao longo do tempo, como reflexo das mudanças sociais e políticas do país. A partir da década de 1970, com a intensificação do processo de urbanização e a luta pela redemocratização, a Casa legislativa passou a abrigar representantes de diferentes setores da sociedade, com o início da inclusão de mulheres, negros e indígenas.
É nesse momento que um fato curioso marca a história do Senado. Em 1974, exatamente na metade da ditadura, a eleição para o Senado foi vencida pela primeira vez pela oposição. Das 23 cadeiras em disputa, apenas oito ficaram com a situação. E, pouco tempo depois, a oposição ficou com 17 cadeiras, porque o senador Teotônio Vilela, eleito pela Arena, deixou o governo e migrou para a oposição.
A partir daquele momento, destaca Barbosa, o Senado deixa de ser apenas um representante dos estados para ser o porta-voz dos anseios da sociedade brasileira, que clamava por liberdade e redemocratização.
— Não é por acaso que, dez anos após essa eleição, tivemos o fim da ditadura militar. Foi o Senado, com a maturidade política de nomes marcantes como Ulysses Guimarães, Tancredo Neves, Mário Covas, José Sarney, Marco Maciel e Antônio Carlos Magalhães, que conduziu a negociação que permitiu a transição do regime. Além de representantes dos estados, os senadores passaram a ter um protagonismo político extraordinário — rememora.
Correlação de forças
Opinião distinta do historiador, contudo, tem o cientista político Antonio Testa. Na avaliação dele, o Senado perdeu parte da força política diante da ascensão e protagonismo experimentado pelo Poder Judiciário.
— Nos últimos anos os senadores passaram a depender do Supremo Tribunal Federal (STF) para tomar determinadas atitudes. Infelizmente hoje o Senado não tem força para impor a vontade do Parlamento, que está enfraquecido porque a governabilidade no Brasil não tem funcionado há uma disputa grande entre os Poderes, especialmente no duelo travado entre o Legislativo e o Judiciário — aponta.
A crítica feita por Testa é endossada por alguns senadores, entre eles Esperidião Amin (PP-SC). De acordo com o parlamentar o momento é de crise, já que há um atrito muito forte determinado pelo desvio da função que os ministros do STF adotaram e incorporaram como prática.
— O STF começou a julgar a regulamentação das redes sociais, isso não é papel do Supremo. Se o Congresso ainda não regulamentou, isso também é uma atitude diante de um fenômeno recente. O texto constitucional concede aos representantes do povo no Congresso a prerrogativa de legislar, não legislar ou não modificar as leis existentes também é uma forma de legislação — pondera.
Quem também faz afirmação semelhante é o senador Sérgio Petecão (PSD-AC). O parlamentar ressalta que o equilíbrio do Senado é fator preponderante para a manutenção da democracia.
— O Senado é o esteio da nossa República, o Judiciário tem uma ganância de aparecer. Falta equilíbrio para algumas autoridades do governo, então aí está o grande papel exercido pelo Senado, que cumpre uma função importante no sentido de manter o equilíbrio entre os Poderes. Não fosse a postura ponderada da atual Presidência da Casa, estaríamos com sérios problemas — sentencia.
Federalismo
Para o senador Flávio Arns (PSB-PR), ao longo dos 200 anos de existência o Senado tem proporcionado estabilidade na dinâmica da República, com harmonia e espírito público. Ele pontua que um senador é, acima de tudo, um cidadão do próprio estado, e que isso se reflete na agenda federativa de caráter nacional em que atuam os parlamentares.
— Sendo o Senado a Casa da Federação, a principal característica é a equidade das representações, o que não acontece na Câmara dos Deputados, onde as bancadas estaduais vão de oito a 70 cadeiras. Aqui, com três parlamentares, cada unidade da Federação enfrenta as questões nacionais que as afetam em posição de igualdade — afirma.
Representante de um dos menores estados do país, Petecão exalta essa característica única do Senado.
— Aqui é onde nos equiparamos com outros estados, sem isso nossa vida seria muito difícil. A Câmara representa o povo, lá a composição se dá pela proporcionalidade do voto, vemos que há uma disparidade muito grande. No Senado, o Acre tem a mesma força política que São Paulo, o que é fundamental para levarmos adiante uma série de questões regionais — destaca.
O consultor legislativo Gilberto Guerzoni explica a defesa dos interesses locais pelos senadores. Para ele, é natural que os parlamentares atuem em prol dos interesses do próprio estado.
— Na Câmara há o risco das maiores bancadas estaduais se articularem para pressionar os menores estados. No Senado isso não acontece, as negociações acontecem com parlamentares de outros estados que têm o mesmo número de senadores. A ideia de uma Casa federativa é exatamente essa, para que politicamente haja um equilíbrio maior onde os interesses nacionais sejam mais bem articulados — afirma.
A idade mínima de 35 anos para que uma pessoa seja eleita para o Senado, bem como o mandato diferenciado, com oito anos de duração, são pontos elogiados pelos senadores e especialistas ouvidos pela Agência Senado para a composição desta reportagem, conforme afirma o senador Esperidião Amin.
— O Brasil optou pelo bicameralismo, modelo que reflete bem a necessidade da nossa democracia. Aqui há um equilíbrio, ou ao menos forma de debater, levando em conta os interesses locais, regionais e nacionais nas nossas decisões. Nunca teremos um modelo perfeito, mas o que adotamos é o mais adequado para a nossa realidade, de um país continental com muitas diferenças — declara.
O historiador Antonio Barbosa complementa a opinião do senador. Para ele, o fato do mandato no Senado ser o dobro do tempo do mandato dos deputados, confere aos senadores uma certa estabilidade, uma condição que permite se debruçar sobre as matérias que devem ser analisadas com mais calma. A idade mínima mais elevada como exigência para o Senado, afirma Barbosa, confere, em tese, mais maturidade política para o trabalho dos senadores.
— Um exemplo bem característico do Senado como representante das unidades da Federação é que compete aos senadores, de forma exclusiva, aprovar ou não a contratação de empréstimos internacionais por parte dos estados — pontua.
Casa revisora
Considerada a Casa Alta do Congresso Nacional, o Senado deixa de ter essa função com a Constituição de 1988, conforme aponta o historiador.
— Teoricamente, o Senado deve ser a casa revisora de todos os temas que foram debatidos, votados e aprovados na Câmara dos Deputados. Na prática, isso foi muito diluído após a nossa mais recente Carta Magna, que aboliu essa função. O Senado passa a ter também o direito de iniciativa das leis, algo que até então cabia ao chefe do Executivo e aos deputados. Uma matéria pode começar a tramitar no Senado e só depois ela é encaminhada para a Câmara — lembra.
A alteração trazida pela Constituição de 1988, porém, não igualou a correlação de forças políticas dentro do Congresso. Ao menos essa é a opinião de Guerzoni, que entende haver uma supremacia da Casa iniciadora.
— A Câmara, por ser maior, acaba tendo a iniciativa de propor a maioria dos projetos. A última palavra é sempre da Casa iniciadora, no nosso modelo atual a Casa que inicia um projeto de lei pode rejeitar por completo uma matéria. O Senado, historicamente, resiste em fazer uso dessa prerrogativa, mesmo nos casos em que não há acordo político — ressalta.
Desafios
Ao projetar os próximos anos da chamada Casa Alta, o senador Flávio Arns considera que os parlamentares têm como principal desafio fazer com o que o mandato esteja sintonizado com as expectativas da sociedade e, ao mesmo tempo, consiga atender as necessidades da população de maneira abrangente e eficaz.
O amadurecimento das relações institucionais foi apontado como o principal ponto de atenção, por parte dos senadores, de acordo com Guerzoni. O consultor considera que, nos últimos tempos, os Poderes têm aprendido a se relacionar em um ambiente diferente.
— Isso é algo que vale também para dentro do Congresso Nacional, na relação entre o Senado e a Câmara. Tivemos conflitos grandes nas últimas eleições, a sociedade se dividiu. Isso leva a alguns aprendizados e, nesse ponto, o Senado tem avançado bem mais até em função da maior experiência dos seus membros — elogia.
Já para o historiador Antonio Barbosa, o episódio ocorrido em 8 de janeiro de 2023 trouxe um alerta até então ignorado. Nas palavras dele, o momento exige maior atenção dos congressistas.
— A reação do Congresso Nacional diante de uma tentativa planejada de golpe de Estado foi muito tímida. Ao invés de imaginar que o Poder Judiciário tem avançado sobre os demais Poderes, diria que o Poder Legislativo se acanhou. Na política não existe espaço vazio, esse espaço esvaziado sempre será ocupado por alguém. O Senado tem pela frente a grande tarefa de recuperar o espaço que é seu por direito — argumenta.
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