O Plenário do Senado aprovou nesta quarta-feira (18) o projeto que muda as regras de atuação do fisco — órgãos responsáveis pela arrecadação de tributos e fiscalização —, com o objetivo de prevenir e solucionar conflitos tributários (PLP 124/2022). Uma das principais inovações trazidas pela proposta é a imposição de limite para as multas, de 75% do imposto devido. Relatado pelo senador Efraim Filho (União-PB), o projeto segue agora para a análise da Câmara dos Deputados.
O projeto integra um conjunto de sugestões para reformar o Código Tributário Nacional (CTN) com vistas a dinamizar, unificar e modernizar o processo administrativo e tributário brasileiro. As propostas foram elaboradas por uma comissão de juristas criada em 2022 pelo presidente do Senado, Rodrigo Pacheco (PSD-MG), e o então presidente do Supremo Tribunal Federal (STF), ministro Luiz Fux. O colegiado foi presidido pela ministra do Superior Tribunal de Justiça (STJ) Regina Helena Costa.
Durante a tramitação na Casa, as matérias passaram pela Comissão Temporária para Exame de Projetos de Reforma dos Processos Administrativo e Tributário Nacional (CTIADMTR), presidida pelo senador Izalci Lucas (PL-DF). Na comissão, a proposta foi aprovada na forma do substitutivo apresentado pelo senador Efraim Filho.
De acordo com o senador, várias alterações promovidas pelo projeto no CTN têm por finalidade reforçar a necessidade de a administração tributária trabalhar na prevenção de conflitos, “tornando-se mais parceira do contribuinte, em vez de adversária, como é vista atualmente”.
O relator rejeitou ainda emendas apresentadas na CTIADMTR. Efraim, no entanto, apresentou complemento de voto para deixar claro no CTN que a responsabilização de terceiro, que não o devedor principal, também pode ser efetuada por meio de processo judicial. Ele ainda apresentou outra emenda ao projeto, com o detalhamento no CTN do controle de legalidade da inscrição em dívida ativa.
Reforma tributária
O senador Efraim falou no Plenário sobre a reforma tributária. Nas palavras dele, a expectativa da sociedade brasileira é por um sistema mais simples, menos burocrático e que facilita a vida de quem produz. De acordo com o parlamentar, essas previsões não necessariamente estão no texto da reforma ou mesmo na regulamentação, uma vez que é algo que faz parte do contencioso, do processo administrativo e tributário.
— Tudo o que foi feito aqui é com o interesse de acertar. O Custo Brasil, muitas vezes, está nas regras. Dentro do contencioso tributário, do processo tributário, e não necessariamente nas regras da reforma tributária. O atual sistema já nos mostra como um dos piores ambientes para fazer negócio no mundo. Muitas empresas multinacionais correm do Brasil pela complexidade das nossas normas — argumentou.
Multas
Pelo substitutivo aprovado pelos senadores, as penalidades devem ser razoáveis e proporcionais à infração e por isso a multa não poderá ser maior que 75% do tributo devido. Isso não se aplica quando houver dolo, fraude, simulação, conluio ou reincidência desses delitos no prazo de dois anos. Nesses casos, o limite será o dobro do valor que seria aplicado se não houvesse esses agravantes, que pode chegar a 150% do imposto devido.
O texto também proíbe a aplicação de multa de ofício (aplicada sobre tributo não recolhido) em caso de confissão espontânea de infração tributária. Efraim incluiu ainda a proibição de aplicação de multa de mora (paga espontaneamente pelo contribuinte em caso de atraso no recolhimento do tributo) nesse caso. A proposta também interrompe a cobrança de multa por atraso quando houver liminar da Justiça.
Caso o contribuinte perca a ação, a multa por atraso volta a incidir 30 dias após a decisão judicial. Outra novidade da proposta é que o fisco terá que demonstrar de forma individualizada a autoria da infração.
Já a multa terá que ser reduzida em função das seguintes circunstâncias:
Cumprimento de obrigação acessória (pagamento de multa, juros, por exemplo, mas não do principal);
Readequação às normas no período entre o início do procedimento fiscal e a emissão do auto de infração;
Ausência de dolo, fraude ou simulação e de reincidência;
Existência de bons antecedentes fiscais;
Inexistência de prejuízo ao fisco;
Infração por erro ou ignorância desculpáveis;
Pendência de julgamento sobre a matéria, em uma das hipóteses previstas pelo Código de Processo Civil.
O relator simplificou o texto original, com a definição de que o contribuinte será considerado com bons antecedentes fiscais quando possuir certidão de regularidade fiscal válida emitida pelo mesmo órgão do fisco. Essas certidões terão que ser fornecidas em até cinco dias e valerão por 180 dias, inclusive para obtenção de benefícios fiscais.
O contribuinte enquadrado em todas as atenuantes terá a multa reduzida em 50%; aquele com no mínimo três, em 35%; já aquele que atende a pelo menos duas, em 20%; e quem cumprir uma delas, em 10%. Essa redução em função das circunstâncias não excluirá a obrigação de pagar o tributo e os juros, bem como não poderá ser concedida ao responsável tributário (pessoa que não é o contribuinte, mas tem a obrigação legal de recolher os impostos em nome dele – o contador, por exemplo) e ao devedor costumeiro.
Não poderá ser aplicada multa isolada em caso de indeferimento de pedido de ressarcimento ou de compensação. Esse item foi incluído por Efraim com a aplicação de entendimento do STF, que considera essa penalidade inconstitucional.
Pelo texto original, a União, estados e municípios teriam dois anos a contar da data de publicação da lei, caso aprovada, para adequar as legislações à regra da gradação da multa. Se não o fizessem, teriam que aplicar os critérios previstos no projeto. O relator manteve a regra apenas para a União, por entender que o Congresso não pode legislar sobre a administração tributária dos demais entes federativos.
Fiscalização
Efraim também mudou as regras para o procedimento de fiscalização, que só poderá começar depois de emitido documento que preveja o início e contenha o objeto e a duração da fiscalização, as autoridades encarregadas e os trabalhos a serem desenvolvidos. Os fiscos federal, estaduais e municipais poderão firmar convênios para compartilhar estruturas e atividades a fim de otimizar a execução do trabalho. O relator também inseriu item para proteger os dados dos contribuintes nas fases iniciais do processo administrativo, antes da chamada fase litigiosa.
Arbitragem e mediação
O senador ainda afirmou que a intenção é que a arbitragem seja “um mecanismo de solução de controvérsias e de prevenção e resolução de contencioso administrativo e judicial”. Segundo o projeto, a sentença dos comitês de arbitragem será vinculante, valendo para todos os casos semelhantes, e terá os mesmos efeitos de uma sentença judicial.
Uma lei específica deverá estabelecer os critérios e condições para a mediação de conflitos entre os contribuintes e o fisco, mas a escolha de um terceiro para mediador, sem poder decisório, precisará ser feita e aceita por ambas as partes. O relator inseriu um item para deixar claro que a arbitragem e a mediação não podem ser interpretadas como incentivos fiscais, renúncia de receitas ou operações de crédito de que trata a Lei de Responsabilidade Fiscal.
O senador Izalci Lucas elogiou a iniciativa, uma vez que moderniza o sistema de execução administrativa tributária com a criação da mediação pelo árbitro.
— Isso é compatível, inclusive, com as mudanças da reforma tributária. A reforma tributária é essencial, mas ao mesmo tempo precisamos trabalhar a modernização do sistema de execução administrativa tributária — declarou.
Suspensão do débito
No momento da criação da câmara arbitral, o débito é suspenso. Já quando houver sentença arbitral final favorável ao contribuinte, o débito será extinto. Outras mudanças feitas pelo relator determinam que o débito seja suspenso pelo acordo que resultar da mediação; pelas impugnações, recursos e pedidos de compensação; pela concessão de liminar; pela homologação de proposta de transação; e pela apresentação de apólice de seguro garantia ou de carta de fiança bancária ou outras formas de garantia no valor total do débito. O atual CTN só permite a suspensão em caso de moratória, depósito do valor total da dívida, apresentação de reclamações e recursos, liminar judicial e parcelamento do débito.
Prescrição
A instauração do processo de mediação e a assinatura do compromisso arbitral, assim como o protesto extrajudicial da certidão de dívida ativa, passarão a interromper a contagem de tempo para prescrição dos débitos. Esse protesto é feito pelo fisco para exigir o pagamento dos tributos em atraso. Efraim fez essa modificação com o objetivo de evitar a ida dos órgãos fiscais à Justiça apenas para interromper a contagem de tempo para a prescrição.
O relator incluiu ainda a interrupção da contagem de tempo para a prescrição nos casos de sentença de extinção da execução fiscal (ação na Justiça para receber o débito fiscal) por falta de localização do executado ou dos bens. A apresentação ao administrador judicial ou ao juiz de falência da relação dos débitos inscritos em dívida ativa também deve interromper a contagem para prescrição, já que será suficiente para resguardar o crédito público, destacou Efraim.
Transações
Quanto às chamadas transações tributárias, que são programas de liquidação com desconto e parcelamento de débitos fiscais, o projeto determina que a adesão implica renúncia do contribuinte a qualquer direito administrativo ou judicial. Novidade inserida pelo relator, há na proposta a determinação de que, sempre que possível, os acordos terão que buscar a conservação do meio ambiente, a melhoria da relação com os cidadãos e da gestão e da transparência das empresas.
Repercussão geral
A decisão final com repercussão geral (que vale para todas as ações semelhantes) emitida pelo STF e pelo STJ sobre um conflito tributário que for favorável ao contribuinte terá que valer também para os órgãos tributários. No prazo máximo de 90 dias, os órgãos terão de aplicar a decisão em relação aos processos em curso e indicar os casos, tanto na esfera administrativa quanto na judicial, em que deixarão de recusar solicitações dos contribuintes, além de desistir das impugnações ou recursos já formulados. As decisões de repercussão geral também passarão a valer para os processos tributários.
Quando o STF ou o STJ determinar a suspensão coletiva de processos que tratem da mesma questão jurídica, para resolução mediante precedente qualificado, as ações que contenham temas jurídicos independentes poderão tramitar separadamente.
Consulta tributária e juros
Por outro lado, o texto prevê que a consulta tributária — procedimento administrativo gratuito para resolver dúvidas dos contribuintes e definir a interpretação e aplicação da legislação — valerá para todos os outros contribuintes que se encontrem na mesma situação. Terá de ser publicada lei específica que trate das regras da consulta por cada ente da Federação.
Efraim também incluiu um item que obriga o fisco a aplicar sobre os valores que os contribuintes tenham a receber os mesmos índices de correção monetária e juros usados para atualizar os débitos.
Processos
Com relação ao processo administrativo tributário, o projeto traz regras sobre os requisitos do auto de infração, o julgamento dos processos e os recursos, defesas e incidentes. Uma das maiores novidades é a que determina que a decisão definitiva favorável ao contribuinte não poderá ser revista pelos secretários de Fazenda, pelo ministro da Economia (atual Fazenda) ou por qualquer outro integrante do Poder Executivo, por meio do chamado recurso hierárquico.
O trâmite e o julgamento poderão ser diferenciados em função do valor do débito tributário ou da devolução que o contribuinte tiver solicitado. Conforme o texto, os entes federativos terão dois anos para adequar as leis sobre processo tributário, com a garantia obrigatória do devido processo legal, a ampla defesa, o duplo grau de jurisdição (pelo menos duas instâncias a quem recorrer) e o contraditório.
Efraim mudou alguns prazos, com o aumento de 30 para 60 dias do período para impugnação do auto de infração e de 15 para 30 dias o prazo para apresentação de recurso especial. O relator também incluiu a suspensão da tramitação de processos administrativos sobre questões tributárias relevantes que estejam sendo analisadas pelo STF ou STJ e que tenham os respectivos processos judiciais suspensos.
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